一、公共服务培训学校

  MPA教育的产生是与公共行政(或管理)事业的发展密切相关的。公共管理作为一种专业教育,最早产生于18世纪的德国,1727年普鲁士国王弗里德里克?威廉姆一世发布命令,在当时的哈列大学设立一个经济、行政法和公共行政或管理教授职位,培养管理者,以适应当时普鲁士国家管理与经济发展所需要的专门人才,当时,公共管理还被视为只是培训高级专门人才——未来的管理者领域,而不面向非该专业者,无论其地位有多高。这就是当今的工商管理专业和公共管理专业教育的先声。
  但是,作为一种专业学位(公共行政或管理)教育,被明确提出来并付诸实施,从现有资料看,则最早是在美国。早在19世纪末,美国就开展了公共行政或管理教育的酝酿,从那时起到今天,美国公共行政领域的教育与培训工作经历了一个逐渐变革的过程,1887年威尔逊发表了《行政学之研究》的论文,通常被学界认为是美国公共行政管理教育的开始,然而,直到1911年,纽约市政研究局创办“公共服务培训学校” (目的是培训本局的工作人员,也对其他城市的相关人员开放),美国对公务员进行公共行政或管理教育的培训才正式开启。
  美国的公共行政教育和公务员培训的发展与美国的公共行政发展史密切相关,在公共行政或管理开启之前,美国对公务员的选用传统做法是:政府可以交给没有受过专门教育与培训的普通公民来操作,如安德鲁?杰克逊总统就主张官职恩赐,即选举者有权把政府官职分配给那些忠于获胜政党的人,政府工作人员的作用以政治倾向而非以功绩或能力为标准,杰克逊的主张后来被人们称为“政党分赃制”。到19世纪末叶,这种恩赐制的弊端就日见突出,它导致政府无能、失职,因此不得不实行改革。1883年,通过一项法律,在联邦政府成立了公务员委员会,专管公务员录用考试。威尔逊发表了关于行政管理研究的论文,得到其他学者的响应,纷纷呼吁培养不受政党支配、胜任工作的公务人员。受这一呼吁的推动,1906年,作为纽约政府改革的一项内容,几位市政领导创建了有名的“纽约市政研究局”。该局成立伊始,即揭露了市政服务管理不善的严重问题,倡导实行有效的行政管理,进而他们意识到需要对公共服务机构的人员进行培训,使其掌握行政管理技能。1911年,该市创办了“公共服务培训学校”,用以培训本局的工作人员,同时,也为其他城市的市政研究局培训人员,由此带动了一批大学开设公共行政管理课程。1924年,“公共服务培训学校”迁到了锡拉丘兹大学,该校与新成立的“马克斯维尔公民与公共事务学院”合并,同时启动了美国第一个MPA(Master of Public Administration)计划,面向公共行政或管理领域创办了综合性的教育与培训课程。


二、美国MPA教育

  继锡拉丘兹大学首开MPA教育先河之后,哈佛大学肯尼迪政府学院、普林斯顿大学伍德威尔逊国际事务学院先后于20世纪30年代、40年代也启动了MPA教育计划,开展了MPA的教育培训。从美国公共服务培训学校算起,美国的MPA教育至今已有80 多年的历史,其发展过程可分为三个阶段: (1)50年代以前为创立和发展时期,在这一时期,大学里公共行政教育发展缓慢,尽管一些院校陆续开办了MPA教育,但发展速度比较缓慢,到1980年,全美国也只有50所大学开设公共行政或管理课程。(2)到了20世纪60年代和70年代初,由于美国从联邦到州和地方(市)各级政府对公务员职业培训的需求日益增大,大学的公共行政课程教学开始获得迅速发展,这一时期成为MPA教育的大发展时期,到1973年,全国开设了公共行政课的院校达101所。在教学内容上这一时期的MPA教育显现出三个特点:培训内容仅限于美国国内的有关问题;内容不够集中,计划比较宽泛;开办MPA教育的院校众多,但各有特点。MPA教育的专业领域开始分化,由原来的公共行政(或公共管理)增加了公共事务(Public Affairs),公共政策分析(Public Policy Analysis);课程内容分别适应联邦政府、州政府和地方政府的需求;还为国外留学生提供有关课程。就每一个专业领域而言,也各有侧重,内容不完全一致。仅以公共政策分析领域而言,就分别有侧重社会、环境、卫生或市政管理等方面。这一时期的美国MPA教育从总体上看,还比较分散,缺乏一定的规范和组织,但多样化是其最显著特色。 (3)20世纪70年代以后,美国的MPA教育进入了一个规范化的发展时期。教育规模继续扩大,到1983年全美开办了MPA教育的院校有186所,到1995年已发展到232所,这232所院校中,独立的行政学院有36所,设在综合性大学内独立的行政学系有82个,设在政治学系内的行政专业有77个,在其他学科院系的有13个,在学学生有30 000多人。这些院所普遍开展公共行政与管理方面的专业教育,也为在职公务员提供各类培训课程。
  这一时期的MPA教育最主要特点就是有关院校开始建立不同的组织,加强联系,相互学习,建立了统一的MPA课程标准,对开办MPA教育的单位进行审核、评估。 《美国新闻与世界报道》每年还公布一次评估结果,即全美MPA教育院校排行榜,促使各院校为获得较好的排名而重视MPA教育的发展与改革。1978年由开办MPA教育的所有院校组成的全美行政院校联合会(NAS— PAA)就承担着上述的职能。
  成立全美行政院校联合会的目的是要规范MPA教育的发展,确保MPA教育的质量,但不强求各院校干篇一律,允许各院校保持自己的个性或特色优势。联合会内设立学术委员会,负责确定MPA教育的共同课程或核心课程,核心课程具体内容由各院校自行决定,其他选修课程也由各院校自行决定,允许各有侧重。学术委员会依据统一的评估标准,对各院校的教育质量进行评估,是否接受评估由各院校决定。因评估后的排名直接影响学校的声誉和生源,一般各院校都非常重视。
  美国是一个联邦制下的地方分权制国家,州具有高度自治权。高等院校举办学位教育,须经所在州的高等教育委员会审定与批准。美国高等院校MPA教育的举办也不例外。州高等教育委员会与所申请学位相关的部门制定评定条件或标准。内容一般包括:申办院校的办学质量或整体水平;师资力量;课程设置情况;教学设施情况;该学位的市场需求情况(MPA学位主要是针对政府公务员及公共管理机构人员的,所以,市场需求就主要是指各级政府对
  此有无这方面的要求;从事有关工作的人员在自己的事业发展上,是否需要该类学位或课程);申请院校所在的地理位置等方面。评定的标准一般7—10年修订一次。除达到上述条件之外,州政府高等教育委员会还聘请该领域的专家组成专家组,到申办院校进行实际调查,主要了解该院校在举办MPA教育方面与其他院校相比,竞争能力情况如何。通过评定和调查获得批准的院校才能动手设计学位教育的类型与课程内容。一般而言,获得批准举办MPA教育的院校就可以参加全美行政院校联合会,并按该联合会学术委员会确定的有关MPA教育的要求,制定本校将要举办的MPA项目的具体实施计划,也可以征求有关方面专家的意见。
  除州政府进行审批评定之外,全美公共行政院校联合会的学位委员会(即全美学位委员会的一个公共行政或管理专业委员会)还定期对其成员院校的MPA教育进行合格评估。全美公共行政院校联合会也是为高等教育资格鉴定委员会所承认的专门负责MPA课程教学质量审查的鉴定机构。这种评估是自愿性的,可参加也可不参加。该评估具有一定的权威性。学位委员会的评估主要包括四个方面:与其他院校相比,该校MPA教育方面的总体竞争能力;学校有关教师的质量或水平;课程设置情况;其他情况。评估的程序有两个步骤:一是由被评院校自评,具体情况是,学校通过总结写出并印好一本详细的关于本校MPA教育总体情况的自评报告,除一般情况介绍外,还特别要求指出该校的MPA教育具体达到设置标准的程度如何。二是由学位委员会组织一个专家组,审核被评院校提供的总体自评报告。专家组在阅读自评报告过程中,会就提出的问题派3位专家到被评院校进行调查并作决定。学位委员会的评估结果有三个:合格、不合格、限期改进。这一结果不仅具有社会影响力,而且政府也认可。不合格者将失去继续举办MPA教育的权利,限期改进者将停止招生一年,保留举办资格,等待复评。学位委员会的评估标准不是固定不变的,一般是7年修订一次。起初,学位委员会的评估十分严格,现在就比以前宽松得多,一般不再是全面性的,而是就某一些有代表性的方面进行评估。现在面临的一个问题是,在允许开办MPA教育计划时,具体方案的设计与实施不只一个,因此考察计划目标是否达到就不是那么轻而易举。社会或市场评价也是很重要的,值得重视。该评价的主要指标是培训的规模和毕业生的数量。它反映了社会或公共机构对某院校的MPA教育的认可或需求情况。

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