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规章制度 甘诺颖 99℃ yzumpa.cn

  目前,高校制度研究存在广义和狭义之分,本文中的高校制度指内部管理的规章制度。高校制度建设主要指高校依照法律、法规和上级有关规定,结合本地、本校实际,在充分酝酿的基础上,依照一定的程序,起草、讨论、通过、发布制度,组织实施、贯彻执行制度,以及进行必要的制度解释、修订和废止等过程。截至2014年11月,教育部已先后签署了47所大学章程的核准书。章程是大学办学过程中的“宪法”,对上承接国家法律、法规和规章,对下统领学校内部各项规章制度。大学章程的起草、核准和发布为推进依法治校,完善大学内部治理结构,构建现代大学制度奠定了坚实的制度基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确指出:我国要致力于探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,建设现代大学制度要克服行政化倾向,取消实际存在的高校行政级别和行政化管理模式。伫足于高校“立宪”和高等教育管理体制改革的重要时期,拓宽高校制度建设的新视野,探索一种符合社会发展规律、体现法治精神的高校制度建设新路径,对于推动高等教育快速、平稳发展具有十分重要的意义。 

  新时期高校制度建设的现状分析 

  高校规章制度是为了结合学校实际情况,更好地贯彻执行法律、法规和行政规章,在高校管理权限范围内制定的保障学校运行的具体性和执行性的内部规则。纵观全国高校制度建设的现状,受传统高度集权的行政管理体制的影响,一般采用行政指令性的方式进行制度设立,制度建设整体滞后于现代大学管理和建设的需要,无论是在静态的制度制定还是在动态的制度执行方面上存在着诸多问题。 

  1.内容上缺乏合理性与合法性 

  有些制度由于源自不同的职能部门,口径不一,导致制度之间缺乏呼应、形不成合力、相互掣肘甚至相互矛盾;制度内容相互交叉、权责不明,容易造成利益冲突和职能部门之间的推诿与扯皮。此外,高校制度的规定违背国家法律、法规有关规定的情况时有发生,有的制度在规定行政职权的同时,忽视了对行使职权的条件、程序以及应当承担的责任作出规定;有的在要求教职员工和学生履行有关义务的同时,没有对他们应当享有的权利作出确定。 

  2.程序上存在随意性与不规范性 

  由于学校行政管理权力突出,且缺乏有效的权力监督,学校相关人员在规章制度建设的“立、改、废”过程中存在着随意性和不规范性。拟定规章制度没有建立相应的规范性依据,缺乏整体和长远的规划,从而影响制度实施效果的连续性和稳定性。草案的审查机制不健全,制定草案的必要性和可行性、草案内容的合法性等问题常常被忽视。 

  3.执行中申述机制不健全或执行不到位 

  目前,在制度执行过程中,容易出现重视规定职权,忽视行使职权的条件以及程序,重视规定应履行的义务,忽视应当承担的责任,缺乏对师生群体合法权利的保障,从根本上削弱了既有制度的实际效力,结果使各项制度束之高阁,丧失实际意义。 

  4.制度公开机制不健全导致监管缺位 

  制度的公开机制尚未完全建立,所属制度属于“内部掌握”状态等,导致师生以及社会对其监管的缺位。根据教育部网站公布的直属高校信息公开专栏显示(截至2014年12月31日),75所部属高校信息公开清单中规章制度一栏公开情况如下:65所学校可查看到规章制度的内容,6所学校没有提供内容, 4所学校只能在内网查看。65所可查看规章制度的高校中有34所学校公布了20条及以上内容, 31所学校公布了少于20条的规章制度。 

  高校制度建设中存在的诸多问题表明:当前高校中基于垂直隶属关系、科层体系建立起来的行政化倾向严重的管理体制不符合法律规定和法律精神,不能适应经济体制市场化改革的快速发展,不能满足人民群众对高等教育管理的期盼。因此,反思并突破高度集权的制度设计模式,调整高校制度内在价值取向和建设过程,在法律和大学章程的框架下构建权力合法、公众认可的制度体系成为当前高校持续健康发展的重要课题之一。 

  公共治理理论:我国高校制度建设的借鉴 

  20世纪90年代以来,治理(Governance)一词被广泛地运用于政治、经济、社会等各个领域,成为一种流行的公共管理理论。1995年,全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中指出:治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。我国著名政治学者俞可平教授认为,治理是在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。作为一种有别于传统管理理念的公共事务管理模式,治理理论强调多元、参与、合作等核心价值,通过构建合作网络体系,形成社会各单元共同参与的局面,从而实现合理治理社会的良好效果。 

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